Společná zemědělská politika EU – hodně starý kostlivec ve skříni

Jak tento systém vůbec vznikl

Společná zemědělská politika (SZP) vznikla především pod francouzským tlakem jako jeden ze základních pilířů integrace v tehdejším Evropském hospodářském společenství (EHS) založeném v roce 1958. Její naplňování se datuje ale až od roku 1962. Důvodem pro zavedení SZP byla především nedostatečná saturace domácí poptávky, a státy si v té době nemohly dovolit být závislé na dovozu klíčových komodit. Když díky tomuto tehdejších šest členských států v relativně krátké době dosáhlo produkční soběstačnosti, byl to důvod k oslavě. Zemědělci navíc dosáhli rozumné životní úrovně a lidé měli relativně levné potraviny. Během jedné generace došlo k ztrojnásobení produkce, ubylo 2/3 zaměstnanců a zmenšily se osevné plochy. Evropa začala dohánět USA na poli intenzivního zemědělského hospodářství.

Poslání SZP

Mimo dosažení nezávislosti na dovozu potravin byly pro SZP stanoveny také další cíle jako zvýšení produktivity zemědělství, zajištění odpovídající životní úrovně zemědělské komunity, stabilizace trhů, zajištění plynulého zásobování a zajištění dodávek spotřebitelům za rozumné ceny. K tomu bylo a je používáno nástrojů výkupů za cenu zaručující zisk, ochrany proti dovozu a zahraničních subvencí.
Finance měly původně dle nařízení Rady z roku 1970 plynout ze zemědělských dávek, cel a DPH. V roce 1988 se přidal další zdroj - peníze byly vypláceny ze speciálního fondu (Evropský záruční a orientační zemědělský fond), do kterého přispívají všechny členské státy. Skládá se ze dvou sekcí, záruční sekce financující vývozní dávky a výkup zboží do intervenčních skladů, a orientační sekce pro spolufinancování strukturální politiky.
Pro většinu komodit existují jasná pravidla, podle kterých se zemědělci řídí. Některé má fond povinnost vykupovat (jako obiloviny, rýže, cukr nebo mléko), jiné vyžadují podporu produkce (např. vejce, vína nebo květiny). Existují také produkty, kde jsou výkyvy cen vlivem neměnných dovozních cel kompenzovány přímými platbami (hlavně řepka a luštěniny) a specifické produkce, na které získávají zemědělci paušální platby (např. len nebo chmel).

Kdy přišel háček?

V 70. letech bylo evropské zemědělství na nohách a stálo na nich více než pevně. Díky vývozním subvencím a dotacím na produkci se farmářům dařilo jak "doma" tak "venku". To se samozřejmě nelíbilo Spojeným státům, které začaly ochranářskou politiku EHS napadat u GATTu (předchůdce současné Světové obchodní organizace, WTO) s odůvodněním porušování pravidel mezinárodního obchodu. Samotná podpora zemědělcům Spojeným státům nevadila (ostatně také USA podporují své farmáře), ale vývozní subvence a dovozní cla bránily liberalizaci zahraničního obchodu.
Další problém se objevil záhy. Zemědělství začalo být až příliš výkonné, stalo se tzv. obětí svého vlastního úspěchu. Docházelo k nadprodukci (zpočátku mléka a hovězího masa), která navíc vlivem dotací na vyprodukované množství neodrážela skutečnou poptávku. Začaly se ozývat hlasy, že SZP je přežitek, drahý a politicky již neaktuální.

Začíná být zapotřebí reforem

Netrvalo dlouho a politikům došlo, že stávající systém je neudržitelný. Zcela zrušit SZP bylo, je a nejspíš bude neprůchozí. Zemědělství je totiž pro všechny státy příliš klíčové, a vlivem turbulentního prostředí je třeba zemědělce stimulovat dotacemi k investicím, které by se jinak neodvážili udělat.
Reformám nicméně byly nutné. V roce 1983 totiž dosáhlo množství např. uskladněného másla hranice 700 tisíc tun a v případě mléka dokonce 1,1 miliónů tun a roku 1991 mělo Evropské společenství ve svých skladech již více než 15 miliónů tun obilí. Na reformu měl vliv i tlak jednání uruguayského kola GATT. Zde byla například dohodnuta změna klouzavých dávek (dovozní celní sazba "klouzala", aby dorovnala výši ceny dané komodity na evropském trhu) na systém fixních cel, což vedlo k porušení tzv. komunitární preference a započalo proces přechodu od dotací za objem na přímé platby.

1992: Maastrichtská smlouva

První opravdovou reformou byl balík opatření vkomponovaný do Maastrichtské smlouvy. Týkal se změny SZP směrem k podpoře většího souladu nabídky a poptávky, snížením nadprodukce ustavením kvót na některé potraviny, snížením výkupních cen a jejich nahrazením přímými platbami. Dále zavedl pobídky k zkvalitnění produkce, ustavil opatření pro podporu agroturistiky a také se dotýkal témat životního prostředí. Jednalo se tedy o komplexní reformní krok, který se snažil podchytit nejen všechny výše uvedené neduhy, ale i například problematiku velkofarem, které spolykají každý rok 80 % všech prostředků na SZP, a přitom bylo zřejmé, že intenzivní zemědělství poškozovalo životní prostředí.

Agenda 2000 a další

I přes poměrně razantní změnu SZP, nebyla ještě dostatečná, a tak v roce 1999 byl schválen projekt Agenda 2000, který měl na reformní snahy navazovat. Předně se týkal zjednodušení pravidel přidělování dotací, zachování venkova a decentralizace financování na samotné členské státy. V červenci 2002 pak Evropská komise (EK) předložila další návrh revize SZP týkající se dalšího zlepšení kvality potravin, ochrany a tvorby životního prostředí, lepší péče o zvířata, ochrany památek, dalšího zbavení se nadbytečné byrokracie a stimulace k lepší produkci odrážející poptávku (zainteresovanost zemědělců na zisku).

Při schvalování rozpočtu EU na léta 2006 - 2013 pak došlo k posunu, ve kterém hrál mj. i přes svůj poradní hlas důležitou roli Evropský parlament (EP). Původní návrh na úplné zrušení vazby dotací na produkci byl nahrazen kompromisem, kdy si členské státy mohou dovolit dotovat objem vyprodukovaných potravin, pokud to zabrání odlivu lidí z venkova do měst. Co se týče samotné výše dotací, EP byl proti jakémukoliv snižování, EK naopak navrhovala postupné snižování z 1 % v roce 2006 až na 19 % v roce 2012. Rada nakonec schválila kompromis tzv. mechanismu finanční disciplíny, kdy ke snižování dotací dojde lidově řečeno, až začne téct do bot, tedy v okamžiku, kdy to bude nutné pro dodržení rozpočtu. (Mezi země podporující reformní snahy patří předně Velká Británie, Německo, Dánsko, Švédsko a Nizozemsko, hlavními odpůrci jsou Francie, Španělsko, Lucembursko, Rakousko, Portugalsko a Irsko).

V budoucnu (další revize SZP by měla být v roce 2008) by mělo dojít především k ústupu od přímých plateb a přechodu k "platbám za služby" (např. bezpečnost potravin, ochrana krajiny, zachování venkova), což by zemědělství mělo mj. ještě více přiblížit tržnímu mechanismu a ze zemědělců více udělat podnikatele. To by mělo vést k "větší konkurenceschopnosti, prosaditelnosti v rámci Světové obchodní organizace, flexibilitě a garanci stabilních příjmů, dát dotacím smysl a zemědělcům možnost maximalizovat tržní příjmy", tak jak se na tom shodly hlavy států a vlád EU v Bruselu již v říjnu 2002.

Jak dál?

Důvody vzniku SZP jsou zřejmé stejně tak jako jejich neaktuálnost. Reformní kroky jistě nasměrovaly evropské zemědělství dobrý směrem, nicméně poměrně oklikou a pomalu. V současné době jsou ještě stále ochranářská opatření brzdou mezinárodního obchodu a dotační politika je příliš nákladná. Spotřebitelé už dále nesmějí mít pocit, že si platí své zemědělce dvakrát, jednou daněmi financují jejich dotace a podruhé ve vyšších cenách potravin, které by mohli jinak nahradit levnějším dovozem. Liberalizace světového obchodu s potravinami také prospěje rozvojovým zemím. Mimochodem daleko lépe než půjčkami či finančními dary. Jak už jsem ale zmínil, zemědělství je politicky klíčová oblast, a půjde tedy o dohodu. V současné době nejvíce přispívá na SZP Německo, Holandsko, Belgie, Itálie a Švédsko, zatímco Francii, Španělsku, Řecku a Irsku plynou z fondů SZP velké příjmy. Musíme doufat, že nakonec neustoupí moudřejší země, a dočkáme se dalších reformních kroků. Pokles výdajů z 75 % rozpočtu EU v období největší výdajové expanze na 42,7 % v roce 2004 snad bude pokračovat a EU pak bude moci alokovat finanční zdroje do prospěšnějších oblastí jako např. vzdělávání, věda a výzkum